A função do terreno de marinha é patrimonial e arrecadatória? E o meio ambiente e a ordem urbana?

Os terrenos de marinha ocupam posição singular no direito brasileiro. São bens da União, submetidos a um regime jurídico próprio, cuja origem remonta ao período colonial e cuja disciplina atual está fortemente associada à administração do patrimônio público e à obtenção de receitas patrimoniais. Diante disso, uma pergunta precisa ser enfrentada sem dogmas: qual é, efetivamente, a função ambiental desse instituto?

A Constituição Federal de 1988, em seu art. 20, inciso VII, inclui os terrenos de marinha e seus acrescidos entre os bens da União. O Decreto-Lei nº 9.760/1946, por sua vez, estabelece os critérios de identificação e disciplina o regime desses imóveis. O sistema permite à União cobrar foro, taxa de ocupação e laudêmio, conforme a situação jurídica de cada área.

A própria administração federal classifica essas cobranças como receitas patrimoniais. Não se trata, portanto, de uma hipótese teórica: a exploração econômica do patrimônio constitui uma dimensão concreta do regime jurídico dos terrenos de marinha.

Mas a titularidade pública de uma área costeira não equivale à sua preservação ambiental, muito menos urbanística.

Entre o patrimônio público e a proteção ambiental

A defesa dos terrenos de marinha costuma invocar sua importância para a conservação dos ecossistemas costeiros, o ordenamento da ocupação da orla e a proteção do interesse coletivo. São objetivos legítimos e constitucionalmente relevantes. A questão, contudo, é outra: a manutenção do domínio federal sobre determinada faixa territorial constitui garantia de proteção ambiental? A resposta é negativa.

Terrenos de marinha podem abranger áreas urbanizadas, imóveis privados submetidos ao regime de utilização de bens federais, manguezais e outras áreas ambientalmente sensíveis. A classificação dominial, não determina o grau de conservação de cada espaço, tampouco transforma automaticamente todo terreno de marinha em área de preservação permanente ou unidade de conservação, ou ordenação urbana. A legislação de defesa do meio ambiente e de política urbana, baseada nos arts. 225 e 182 da Constituição, em nada se relaciona ou mesmo se restringe aos terrenos de marinha.

A proteção ambiental e ordenação urbanística dependem de leis, de instrumentos próprios, educação ambiental, zoneamento, fiscalização efetiva, planejamento, cumprimento da legislação e responsabilização por danos. O domínio público pode contribuir para esses objetivos, mas não substitui nenhuma dessas medidas.

É necessário, portanto, distinguir o instrumento de gestão da finalidade ambiental e urbanística que se pretende alcançar.

Arrecadar, a finalidade real do terreno de marinha, não é preservar. A cobrança de receitas patrimoniais tem fundamento no uso de bens pertencentes à União. Foro, taxa de ocupação e laudêmio integram esse regime, embora possuam pressupostos jurídicos distintos. É fakenews, quando de má-fé, ou ignorância, confundir terreno de marinha com praia, com garantia de acesso a praia ou a arrecadação é apresentada como se fosse meio e prova de proteção do patrimônio natural.

Nem mesmo a receita obtida com a ocupação ou a transferência de direitos sobre um imóvel tem qualquer finalidade de recuperação de manguezais, proteção de restingas, preservação de dunas, ampliação do acesso público à praia ou fiscalização mais eficiente da ocupação costeira. Quase nunca os valores arrecadados são destinados à conservação do ambiente, muito menos para políticas públicas onde se localiza o imóvel.

Ressalta-se a dimensão urbanística que não pode ser confundida com a natureza jurídica do bem. A política de desenvolvimento urbano, nos termos do art. 182 da Constituição, é executada pelo Poder Público municipal, observadas as competências constitucionais dos demais entes federativos. A União administra seus imóveis, mas a existência de terrenos de marinha não existe para ordenar nada. A proteção da orla não decorre de quem detém o domínio do solo. Resulta da aplicação articulada de normas ambientais, urbanísticas e de gestão costeira, incidentes em terrenos públicos e privados, de classe alta e baixa, sendo terreno de marinha ou não.

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Afinal, qual é a função do terreno de marinha? Não é ambiental, nem urbanística e muito menos de proteção de praia - muitos terrenos de marinha estão bem longe de praias. Também não evitam especulação imobiliária. O terreno de marinha é um bem da União. Seu regime possui uma dimensão patrimonial e arrecadatória concreta. Quem paga iptu e itr também paga outra taxa por estar em terreno de marinha. A sus origem era foi de defesa nacional - nunca do meio ambiente - das invasões dos impérios que cobiçavam as colônias portuguesas. Ser terreno de marinha, muitas vezes, é ser abandonado, degradado, desordenado, grilado, muito longe de ecologicamente equilibrado ou urbanisticamente ordenado.

Caso tenha dúvida, recomenda-se ler a Constituição Federal, arts. 20, VII, 182 e 225; Decreto-Lei nº 9.760/1946; Lei nº 7.661/1988 (Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro). A classificação das cobranças como receitas patrimoniais consta também da documentação oficial da Secretaria do Patrimônio da União.

Advogado em Direito Público, com duas décadas de experiência

Pós-doutor em direito pela Universidade de Coimbra – Portugal. Pós-doutor em direito pela UNICURITIBA. Doutor e mestre em direito do estado pela PUC-SP. Presidente do Instituto Brasileiro de Direito e Sustentabilidade – IBRADES e vice-presidente da Associação Comercial da Bahia. Presidente da Comissão de Desenvolvimento Econômico e Sustentabilidade da OAB-BA. Membro do Conselho de Meio Ambiente do Município de Salvador e do Conselho da Reserva da Biosfera do Estado da Bahia. Foi Superintendente de Patrimônio da União, Gerente de Projetos do Ministério do Meio Ambiente, Assessor Especial Secretaria-Geral da Presidência da República, Superintendente de Políticas Ambientais de Goiás, membro do CONAMA, do Conselho de Respostas a Desastres do Conselho de Governo da Presidência da República.