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COVID-19 e as competências de Presidente, Governadores e Prefeitos um ano depois: o que vale?

Atualizado: Abr 27


Completou um ano da polêmica decisão do Supremo Tribunal Federal sobre a competência dos entes federados para atuar durante a pandemia. A decisão se deu ao ensejo da Ação Direta de Inconstitucionalidade 6.341, proposta pelo, proposta pelo PDT, sob relatoria do Ministro Marco Aurélio, questionando a constitucionalidade e validade de trechos da Medida Provisória (MP) 926/2020, editada pelo Presidente da República Jair Bolsonaro.Segundo o próprio STF, tal ato e outros do chefe do executivo federal, para o enfrentamento do novo coronavírus, não afastam a competência concorrente nem a tomada de providências normativas e administrativas pelos estados, pelo Distrito Federal e pelos municípios.

O correto entendimento da matéria pressupõe a compreensão de duas premissas: 1. O regime jurídico das competências constitucionais, legislativas e executivas, notadamente em matéria de saúde; 2. O objeto, o conteúdo e os efeitos práticos da decisão.

Primeiramente, cumpre registrar que é notória a complexidade da nossa federação, peculiar com seus quatro entes (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) e competência, ou seja, poderes e deveres, atribuições, as quais se repartem as vezes destinadas a um só deles, as vezes a mais de um, e até a todos ao mesmo tempo. Para cuidar disso e evitar insegurança jurídica, a constituição destacou diversos dispositivos, procedimentos, formas de controle do exercício irregular das atribuições e firmou princípios para a sua aplicação, notadamente o da predominância do interesse (nacional, regional e local) e o da cooperação. E esta complexa logica constitucional que é desconstituída por atos de municípios, estados e até do STF que, nos casos de conflitos de competência, a de modo imparcial e em caráter definitivo, detém a competência para solucionar os litígios, como fez no caso da gestão pública da pandemia.

De efeito, a forma de Estado federal é princípio fundamental da República Federativa do Brasil que, nos termos do art. 1º de sua Lei Maior, é formada pela união indissolúvel entre Estados e Municípios e do Distrito Federal. Dessa forma, não há como falar em distribuição de competências constitucionais, conseguintemente, em deveres-poderes e funções, ao menos neste sentido, sem que seja sob a égide do citado princípio.

O Estado Federal brasileiro é, em suma, pessoa jurídica de Direito interno, formado pelos seguintes entes: União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios. Esta forma de Estado assenta-se na autonomia de cada um desses entes, que possuem órgãos governamentais e competências próprias, não havendo hierarquia entre essas entidades. As suas características fundamentais, extraíveis da própria Carta Magna, em seu art. 1º, são a autonomia, a indissolubilidade do vínculo e a repartição de competências entre os entes.

É recorrente na melhor doutrina e jurisprudência, a compreensão que a Constituição estruturou um sistema que combina competências exclusivas, privativas e principiológicas com competências comuns e concorrentes, buscando reconstruir o sistema federativo segundo critérios de equilíbrio ditados pela experiência histórica. princípio geral que norteia a repartição de competência entre as entidades componentes do Estado Federal é o da predominância do interesse, segundo o qual à União caberão aquelas matérias e questões de predominante interesse geral, nacional, ao passo que aos Estados tocarão as matérias e assuntos de predominante interesse regional, e aos Municípios concernem os assuntos de interesse local. É essa lógica que vale para as políticas públicas de saúde e, por conseguinte, para a gestão da COVID-19.

Em síntese, e em linguagem coloquial, o que se tem é: Bolsonaro executa e regulamenta e o Congresso Nacional produzem leis em matéria geral de COVID, de interesse de todo o país, de modo uniforme, devendo ser nestas, seguidos, no que couber, pelos Governadores, Prefeitos, Assembleias Estaduais e Câmara de Vereadores, os quais tem prevalência e predominância de interesse, podendo adotar atos e normas específicas, notadamente se seguirem as linhas gerais federais ou se forem mais restritivas que a do Presidente Bolsonaro, no caso de isolamento e protocolos diversos de saúde em tempos de pandemia.

Esta é a primeira premissa necessária à compreensão do que vale e de quem decide em matéria de COVID-19.

A segunda é quanto a decisão do STF. Aqui importa saber que o objeto da ação era ver declarada a incompatibilidade parcial, com a Constituição Federal, da Medida Provisória nº 926, de 20 de março de 2020, relativamente às alterações promovidas no artigo 3º, cabeça, incisos I, II e VI, e parágrafos 8º, 9º, 10 e 11, da Lei federal nº 13.979, de 6 de fevereiro de 2020. Sustentou-se que, diante do ato do Presidente Bolsonaro, restou esvaziada a responsabilidade constitucional, atribuída a todos os entes, para cuidarem da saúde, dirigirem o sistema único e executarem ações de vigilância sanitária e epidemiológica, nos termos dos artigos 23, inciso II, 198, inciso I, e 200, inciso II, da Constituição de 1988, bem como o critério da predominância do interesse. Sublinha violada a autonomia dos entes da Federação, a revelar adequado o afastamento da exclusividade da União para dispor sobre as referidas providências.

Como resultado, a maioria dos ministros aderiu à proposta do ministro Edson Fachin sobre a necessidade de que o artigo 3º da Lei 13.979/2020 também seja interpretado de acordo com a Constituição, a fim de deixar claro que a União pode legislar sobre o tema, mas que o exercício desta competência deve sempre resguardar a autonomia dos demais entes. Por unanimidade, o STF confirmou o entendimento de que as medidas adotadas pelo Governo Federal na Medida Provisória (MP) 926/2020 para o enfrentamento do novo coronavírus não afastam a competência concorrente nem a tomada de providências normativas e administrativas pelos estados, pelo Distrito Federal e pelos municípios.

Isto é, deu a lógica e o que já era sabido: Governadores e Prefeitos tem PREVALÊNCIA, detém a denominada, PREDOMINÂNCIA DE INTERESSE, ou seja, são os protagonistas da gestão da pandemia do COVID-19 no Brasil, como já é no SUS, ficando reforçado que, quanto a isolamento social, protocolos de segurança sanitária, gestão de leitos, UTI, compra de respiradores, medicamentos e demais atos concretos, prevalece o ato de Governadores, Prefeitos, Assembleias Estaduais e Câmaras de Vereadores.

Numa frase, o presidente Bolsonaro e o Congresso cuidam do que é geral, cooperam em coordenação dos entes, disponibilizam verbas e medidas de ordem econômica, como fizeram, além da uniformização da compra e distribuição de vacinas, insumos e outros, a fim de evitar conflito entre os demais entes, enquanto Governadores e Prefeitos, juntamente com o respectivo legislativo, assumem a responsabilidade principal, especialmente para medidas restritivas ou não, abertura e fechamento de hospitais e demais unidades, compra de respiradores ou, por exemplo, optar por fazer uso da verba para outros fins relacionados ao que achavam melhor para proteger e cuidar da população - como publicidade, propaganda, na TV, outdoor, radio, redes sociais, ou fins ilícitos – como desvios de finalidade (pagamento de despesas ordinárias atrasadas) ou mesmo superfaturamento, não entrega e outros atos de improbidade e crimes, no que se convencionou chamar de COVIDÃO.


E se houver conflito entre leis e decretos? Em levantamento preliminar, foram detectadas 9 ações civis públicas movidas pelo Ministério Público de São Paulo contra decretos municipais que previam disposições conflitantes com os estaduais em comum, os municipais apresentavam disposições menos restritivas sobre isolamento social. No caso, a Corte paulista tem entendido pela prevalência da norma estadual, por representar proteção maior à saúde; melhor regulamentação, sendo preferível uma estadual a mais de 600 municipais; e suspensão dos atos municipais contrários. Referido posicionamento tem sido referendado pelo STF no julgamento de reclamações constitucionais.

É isto que esta posto e seguido no tema, a despeito de não concordamos com a tese de que a solução de conflito se dê pelo critério da norma sanitária mais restritiva, porque não é sequer racional ou juridicamente adequado, pois que nem sempre o mais restritivo é o mais seguro, eficiente, eficaz, econômico, sustentável ou justificável, com base em estudos, dados e na ciência.

Nesta quadra, em que resta claro, seja pela Constituição, seja pela decisão ratificadora desta pelo STF, que Governadores e Prefeitos tinham a predominância e prevalência de competências, os erros e acertos, em isolamento ou não, uso de medicamentos ou não, compra de equipamentos ou não, abertura ou fechamento de hospitais e unidades de pronto atendimento, uso de máscara ou não, que salvaram ou ceifaram vidas, devem ser creditados aos gestores e legisladores das unidades federativas, com ênfase em Governadores e Prefeitos.

Portanto, o que vale e decidiu o STF é que o Presidente Bolsonaro executa ações gerais e de cooperação, enquanto Governadores e Prefeitos executam as ações predominantes, mais concretas e específicas. É isso que está posto na Constituição, desde 1988, e é isso que cada cidadão está vivenciando no seu dia a dia, de inúmeros Decretos e atos diversos de governadores e prefeitos intervindo em suas vidas e incontáveis decisões do Presidente atropeladas, desconsideradas ou invalidadas. Não precisa ser jurista, advogado ou cientista do direito para perceber isso, basta não seguir a grande mídia, o discurso meramente político ou o ideológico.


Georges Humbert, advogado e professor, é pós-doutor em direitos humanos pela Universidade de Coimbra – Portugal, doutor e mestre em direito do estado pela PUC-SP, Gestor e Conselheiro com Certificação ICSSpor Prova na Modalidade Capacitação Ênfase Administração.

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