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Prof. Georges Humbert - POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE

Publicação POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE

POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTEData de Publicação: 28/05/2020

POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE

Existe uma norma que traz algumas diretrizes gerais para a gestão do meio ambiente, anterior à Constituição em vigor (Lei nº 6.938/81 ? Lei da Política Nacional do Meio Ambiente). Esta lei, de forma geral, foi recepcionada, mas deve, atualmente, ser analisada conforme a Constituição.
Antes de estudar a política nacional do meio ambiente, é preciso fixar algumas premissas em relação às noções de política e Direito.
De início, cumpre revelar alguma restrição quanto à nomenclatura política do meio ambiente, pois isso provoca confusão, principalmente no que diz respeito ao aspecto puro da política, esta, enquanto fato humano fora do Direito. Existem diversos fatos da vida humana que existem independentemente do Direito, sendo que este passa a considerá-los juridicamente relevantes. Esse é o caso da política, que sempre existiu, mas, em determinado momento, foi abraçada pelo Direito.
Atualmente, grande parte da questão política é tida como fundamental nos Estados Democráticos de Direito, a exemplo, no Brasil, da eleição e da forma de governo como princípio fundamental.
Prefere-se, então, utilizar a terminologia ?gestão do meio ambiente?, pois, apesar da relação com as questões políticas, não tratamos das questões políticas propriamente ditas, a exemplo da forma de estado, forma de governo etc., mas sim, da materialização de deveres do Poder Público e do particular na matéria da proteção do meio ambiente. Veremos, portanto, quais os mananciais à disposição do Poder Público e do particular para executar comandos visando à manutenção do meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Falar de política e Direito não é falar em fenômenos sinônimos, mas fenômenos que se relacionam de forma inconfundível, pois falar em política é falar em exercício de poder conforme o estado de direito.
Tanto o Direito quanto a política são fenômenos altamente complexos, compostos por diversos elementos. Isso traz para o estudo das políticas públicas (no nosso caso, da política ambiental), uma dificuldade de caracterizar o que é política, o que é Direito e como essa interface se dará sem que haja a anulação de um ou de outro.
No âmbito dos atos administrativos discricionários (aqueles em que é dada à Administração Pública alguma possibilidade de escolha), grande parte da discussão reside no fato de que grande parte desses atos é de gestão pública e de que o controle do Judiciário poderia ensejar uma invasão na nossa disciplina jurídica que separa Poderes. Já houve um momento, no Direito Administrativo, em que se sustentava que os atos administrativos discricionários não seriam passíveis de controle pelo Poder Judiciário, ao menos no que diz respeito ao seu mérito. Essa doutrina vem dando lugar ao ativismo judicial: o Judiciário não controla se o ato discricionário é legal ou não, mas, além de controlá-lo, diz qual o ato de política ou de gestão deveria ter sido praticado. Por excelência, quem pratica atos de gestão, ao menos prima facie, é o Poder Executivo.
Definir, portanto, o que são as políticas públicas e a forma de controle delas é essencial para entendermos a política do meio ambiente.
Assim, para compreender adequadamente a política ambiental, é preciso separar política e Direito, tendo a exata noção de que o Direito não nasce em razão da política, mas de uma diversidade de fenômenos, bem como a política não nasce em razão do Direito. Temos dois fenômenos humanos autônomos, com vida própria. A política condiciona o Direito na sua formação. Ninguém duvida de que os diversos fenômenos políticos influenciam quando da produção da nova norma jurídica, principalmente quando da produção de uma nova ordem jurídica, como foi o caso da Assembleia Constituinte que gerou a Constituição Federal de 1988 (e estava vinculada ao Estado Democrático de Direito, apesar de não ter a sua forma de governo definida). A política tanto influenciou que houve uma liberdade do constituinte para fixar a forma de Estado e o regime de governo, e, depois, por entender que esta decisão estava no povo, foi dado a este o poder de decidir a forma de estado e o regime de governo que seriam juridicamente protegidos.
A política influencia na formação do Direito, mas, depois que este está formado, é quem condicionará o exercício da política.
Hoje, a política é exercida no Brasil pelo princípio basilar da liberdade. Temos partidos políticos de extrema-esquerda, mas se também tivéssemos um partido político nazista, ele seria legítimo e legal.
Há uma relação, muitas vezes, de antecedência da política em relação ao Direito, bem como uma relação de delineamento, de limitação do Direito à política.
Como o nosso ordenamento faz isso seria o conteúdo jurídico da gestão do meio ambiente. Qual o conteúdo jurídico, hoje, da nossa política? A forma de governo presidencialista, o regime republicano, a separação dos Poderes, sob a égide da soberania do povo. Estas quatro premissas fundamentarão a validade de qualquer outra norma que se dirija à política no ordenamento brasileiro.
Essa gestão deve ser sempre exercida em conformidade com o fato de quem tem a titularidade desta política não é sempre quem exerce esta política, pois a titularidade desta política é do povo.
Falar em política do meio ambiente nada mais é do que estudar a disciplina jurídica dos atos exercidos pelos detentores do poder, notadamente aqueles tipicamente considerados como políticos (Executivo e Legislativo), no exercício de suas funções, atribuições e competências, para atingir as finalidades imputadas pela ordem jurídica em vigor (manutenção do meio ambiente ecologicamente equilibrado, para as presentes e futuras gerações).
Falar em política do meio ambiente é estudar de que modo os atos de gestão do meio ambiente devem ser materializados. Ao falar em política ambiental, também estamos falando em política legislativa, mas em maior grau, falaremos dos mecanismos de execução da proteção do meio ambiente. Está-se direcionando esta disciplina, portanto, principalmente ao Poder Executivo. As políticas seguem os parâmetros legais, mas são concretizadas no exercício da função do Executivo, que é a função administrativa.
Assim, integra o conteúdo jurídico das políticas do meio ambiente as normas dirigidas ao comportamento do Poder Executivo (e do Legislativo em menor grau), no exercício das suas funções, fixando-lhe competências, criando instrumentos aptos à concretização dessas competências e indicando consequências para seu não cumprimento (regime jurídico da gestão do meio ambiente).
A Lei nº 6.938/81, neste sentido, traz uma série de normas, anunciando, em seu art. 1º, que estabelece a política nacional do meio ambiente, seus fins, mecanismos de aplicação e constitui o sistema nacional do meio ambiente. A norma está prescrevendo o que a política nacional do meio ambiente determina, os seus fins, os mecanismos (instrumentos) para estes fins, além de constituir a estrutura administrativa à disposição do Poder Executivo para realizar estas finalidades.
Esta lei possui 30 artigos e causa mais incertezas do que traz mais densidade ao conteúdo jurídico das políticas públicas ambientais. Isso porque, em primeiro lugar, nos seus arts. 2º e 3º, fixa conceitos e diretrizes de forma abstrata e aberta, a exemplo do conceito de meio ambiente, que já analisamos. Em segundo lugar, esta lei rotula como princípio o que não pode ser princípio. Isso pode ser verificado através de uma análise simples do art. 2º, que estabelece como princípio a ação governamental na manutenção do equilíbrio ecológico. Isso não é princípio, mas um dever, uma competência. Muitas vezes, há violação às normas de política nacional sem qualquer consequência ao Poder Executivo, justamente em razão da má elaboração das normas. Muito melhor seria se esta lei afirmasse que o descumprimento das normas por ela previstas imputaria à Administração Pública a responsabilidade civil, penal e administrativa pertinente.
O inciso VII, também do art. 2º, afirma: ?acompanhamento do estado da qualidade ambiental?. Isso não é princípio, mas regra: o Poder Público deve fazer monitoramento do ar, da qualidade das águas etc. Muitos interpretam esta norma como uma norma princípio: não há nada que me obrigue a fazer aquilo. Isso é falso. Ou o Poder Público, no exercício da sua função administrativa, cumpre o seu dever, ou está violando uma norma jurídica e deve ser responsabilizado.
Essa é a essência das políticas ambientais, da gestão ambiental, e não apenas como grande parte da doutrina tinha compreendido, mero conjunto de diretrizes, proposições, valores a serem almejados. Era muito comum confundir normas de políticas públicas (no nosso caso, ambientais), com normas programáticas, que não possuem eficácia plena, nem imediata, mas geram programas a serem paulatinamente cumpridos. Existe este aspecto em algumas normas de políticas públicas, mas este não é um aspecto essencial. Ao contrário, a maioria destas normas imputa obrigações concretas para a promoção do interesse público.
A norma da política nacional do meio ambiente traz regra positiva de atribuição de competências, prescrevendo que a gestão do meio ambiente será exercida pelo Executivo com base na seguinte estrutura: Estrutura superior; Estrutura deliberativa e consultiva; Estrutura executiva.
Tratando-se de norma federal, geral, que ordena as estruturas ambientais, esta estrutura será obrigatória a todos os entes da Federação? Na prática, grande parte da doutrina defende que esta é norma de padronização das políticas de meio ambiente, permitindo uma gestão integrada, devendo ser replicada nas três esferas da administração (municipal, estadual e federal). O professor discorda, apesar de que, na prática, os Estados-membros e Municípios seguem esta estruturação.
Esta norma é prevista como regra geral de padronização, mas, a nosso sentir isso fere a autonomia administrativa dos diversos entes da Federação: pode existir algum ente que não queira se organizar assim.
O órgão superior, no âmbito federal, é o Ministério do Meio Ambiente, que exerce competências de supervisão das políticas ambientais, e quem funcionará como órgão superior, com o dever de fiscalizar, direcionar e decidir em última instância o exercício das competências em matéria ambiental, no âmbito do Executivo federal. O Ministério do Meio Ambiente é recente: havia, antes, uma Secretaria Nacional do Meio Ambiente, vinculada ao Ministério da Justiça. Hoje, esse órgão superior está no mais alto grau da estrutura orgânica de nossa Federação (ministério). Ele é um órgão, e, como tal, não tem personalidade jurídica, sendo um braço do Poder Executivo.
No âmbito do Estado da Bahia, a estrutura superior também segue a natureza de órgão, pois é uma secretaria: SEMARH (Secretaria do Meio Ambiente e dos Recursos Híbridos).
No âmbito municipal, temos a Secretaria das Cidades Sustentáveis.
O órgão deliberativo e consultivo tem por funçõesprecípuas a deliberativa e a consultiva. A função deliberativa é de decisão: sobre a concessão de uma licença, sobre um recurso, sobre a aplicação de uma multa, deliberação sobre políticas públicas a serem seguidas etc. A função consultiva, como o nome diz, é de assessoramento que esses órgãos exercem, propondo novas políticas públicas, novas normas de gestão pública, conferindo parecer e manifestações, quando provocados etc.
Em âmbito nacional, o órgão deliberativo e consultivo é o CONAMA, órgão vinculado ao Ministério do Meio Ambiente, indiretamente ligado ao chefe do Executivo. A função deliberativa desses órgãos tem sido cada vez mais esvaziada.
Na Bahia, temos, como órgão deliberativo e consultivo, o CEPRAM, que perdeu a atribuição de deliberar sobre a concessão de licença ambiental.
Finalmente, no município de Salvador, temos o COMAM (Conselho do Meio Ambiente).
Como é a composição desses órgãos, em âmbito federal, estadual e municipal? Por conta da separação dos poderes e da participação popular, temos uma formação paritária entre integrantes do Poder Executivo, da sociedade civil organizada e do setor econômico.
Por fim, temos os órgãos executivos. Em âmbito nacional, temos o IBAMA, Em âmbito estadual, o INEMA, e, no município, tínhamos o SMA, mas esta competência foi para a SEMUT (Secretaria Municipal de Urbanismo e Transporte), ao lado da SUCUM. O problema disso é que, no Município de Salvador, essas decisões não mais estão ligadas ao órgão superior. A justificativa disso é que não haveria como separar o licenciamento de construir com o licenciamento ambiental.
Na prática, a nossa política do meio ambiente é exercida pela Administração Pública, nos três níveis de entes, através de estruturas repartidas em superior, deliberativa e consultiva e executiva, sendo que a função deliberativa tem cada vez mais sido esvaziada, pulverizando o caráter deliberativo, seja no órgão superior ou no órgão executivo.
Não é inconstitucional a retirada desse caráter deliberativo de tal órgão, que possui representação popular, pois o é típico do órgão executivo, que possui um caráter mais técnico. Na prática, os órgãos da estrutura superior fiscalizarão os órgãos deliberativos e consultivos e executivos, além de indicar os membros dos cargos de confiança desses órgãos. Hoje, não existe apenas um, mas vários órgãos executivos. Hoje, ao lado do IBAMA, temos o Instituto Chico Mendes, que possui como competência os atos de gestão das atividades extrativistas em áreas de proteção.
Os órgãos em que há presença da população (deliberação e consultivos) são cada vez menos deliberativos e mais consultivos. Na execução, por fim, são criadas autarquias ou fundações, possuindo personalidade jurídica própria e permitindo condutas com maior autonomia (orçamento próprio etc.). O IBAMA é uma autarquia.


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