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Prof. Georges Humbert - Operações urbanas consorciadas

Publicação Operações urbanas consorciadas

Operações urbanas consorciadasData de Publicação: 02/07/2020

Das operações urbanas consorciadas


As operações urbanas consorciadas estão disciplinadas, de modo geral, a partir do art. 32 do Estatuto da Cidade. No Brasil, as mais relevantes e estudadas foram as operações ?Faria Lima? e ?Água Espraida?, de São Paulo, e a ?Porto Maravilha?, do Rio de Janeiro.

José Afonso da Silva, trata-se de ato de ?reordenação de área é possível e sua redistribuição depois, mas tudo isso há de ser concertado ? daí porque o instituto se chama ?operação urbana consorciada?, que denota sua constituição mediante acordo de vontades sob a coordenação do Poder Público Municipal.?
.
Carvalho Filho reverbera que ?conquanto tenha sido a lei federal a disciplinadora geral das operações urbanas consorciadas, o participante público mais importante é o Município, e tanto é assim que a lei lhe reservou a função de coordenação dessas atividades? E continua afirmando que ?é preciso equilibrar os interesses público e privado, de forma que a cooperação de investidores não acabe por desaparecer por falta de justa contraprestação? e que ?a compensação não pode servir de meio de enriquecimento ilícito de particulares à custa do direito público?.

Betânia Alfonsín apresenta as balizas deste instrumentos:
a operação urbana deverá estar CONFORME as diretrizes do Estatuto da Cidade, ou seja, não é legal e pode ser anulada a operação urbana que, por exemplo ?concentre benefícios da urbanização nas mãos do proprietários de glebas?, isto porque, sabidamente, a ?justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização? é diretriz da Política Urbana a ser implementada pelos municípios brasileiros. (ALFONSIN, 2006, p. 291)

Não resta dúvidas, portanto, da natureza jurídica de direito público do instrumento, como todos os institutos e instituições de Direito Urbanístico, conforme já tratado e explanado nos primeiros capítulos deste curso, apesar da presença do consorciado privado.

Neste passo, o próprio Estatuto da Cidade denomina de operação urbana consorciada como o conjunto de intervenções e medidas coordenadas pelo Poder Público municipal, com a participação dos proprietários, moradores, usuários permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcançar em uma área transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e a valorização ambiental.

Por fim, diga-se que há os que sustentem as denominadas operações urbanas simplificadas e, ademais, até mesmo uma proposta de operação urbana. Foi o que sustentou a pesquisadora Carolina Saggiori Sobrinho, em banca examinadora de conculsão de curso da qual fizemos parte:

Concebidas com o Plano Diretor em Belo Horizonte, anteriormente ao Estatuto da Cidade, surgiram como uma forma de viabilizar o enfrentamento adequado de importantes problemas da cidade através de um modelo versátil de operação urbana.
Dentre as destinações das operações urbanas simplificadas previstas pelo artigo 66 do Plano Diretor de Belo Horizonte, destacam-se intervenções como o tratamento urbanístico de áreas públicas; obras e melhorias no sistema viário; implantação de habitação social e de equipamentos públicos; recuperação do patrimônio cultural; proteção ambiental; reurbanização e requalificação de áreas públicas; regularização de edificação e usos, dentre outras.
Tratam-se, pois, as operações urbanas simplificadas, do conjunto de intervenções e medidas coordenadas pelo Executivo com o objetivo de alcançar a qualificação de uma unidade de vizinhança, por meio de transformações urbanísticas locais, melhorias sociais e valorização ambiental. Segundo seu regramento, podem ser propostas pelo Executivo ou por qualquer cidadão, desde que observado o interesse público, abarcando perímetros contínuos ou não (informação verbal).
Assim sendo, diferentemente das operações urbanas consorciadas - que privilegiam intervenções estruturais em poligonais extensas -, as operações urbanas simplificadas permitem uma intervenção pontual do meio urbano, permitindo uma aproximação da realidade local.
Comparando as duas espécies de operações urbanas, Monteiro sintetiza:
A diferença fundamental entre as duas modalidades de operações urbanas pode ser assim sintetizada: as simplificadas viabilizam intervenções pontuais e continuam com a noção de ?troca? da primeira geração de operações urbanas, inserindo, geralmente, poucos parceiros e tendo alcance específico e limitado, enquanto as consorciadas visam intervenções mais estruturantes, de maior amplitude e que abarcam maior gama de participantes e tipos de parcerias. (MONTEIRO, 2014, p. 384)

Note-se que o que a autora chama de ?noção de troca? é um ponto crucial na diferenciação entre as operações urbanas consorciadas e simplificadas: o pagamento da contrapartida na parceria entre o poder público e o privado.
Nas operações urbanas consorciadas, conforme já ilustrado neste trabalho, o pagamento da contrapartida por parte do parceiro privado ocorre pela compra dos Certificados de Potencial Adicional de Construção, os CEPACs, vendidos no mercado financeiro e adquiridos pelo mercado imobiliário em geral.
Diferentemente, no caso das operações simplificadas, o pagamento da contrapartida é feito pelo próprio proprietário ou parceiro privado interessado, diretamente ao poder público, como investimento na área objeto da operação, através da realização de intervenções urbanísticas numa área delimitada e pontual do espaço urbano. O poder público, por sua vez, ?paga? ao parceiro privado na forma de potencial construtivo, garantindo-lhe, assim, seu lucro decorrente do investimento.

A partir daí, aponta a possibilidade jurídica e a necessidade prática de um novo modelo de operação urbana, explicitando:

O novo modelo de operação urbana, redelineando as operações urbanas consorciadas, deve, também, prever a intervenção em poligonais menores, tal como as ?acupunturas urbanas? de Jaime Lerner, como forma de conceder viabilidade e funcionalização às operações urbanas, tornando-as mais ágeis, menos onerosas e mais identificadas e direcionadas às demandas urbanísticas locais.
A gestão democrática deve nortear a remodelagem da operação urbana, sendo imprescindível a previsão de estudos técnicos e participação popular na lei específica que aprovar a operação, como forma de garantir a legalidade e constitucionalidade do instituto. O controle social e a transparência garantem o desenvolvimento urbano voltado à criação de espaços democráticos e à justa distribuição dos ônus e bônus do processo de urbanização.
O procedimento e as peculiaridades de cada operação urbana pode ser desenhado por cada município, de acordo com sua realidade e demanda urbanística, podendo ser previstas as obrigações do parceiro privado, as possibilidade de contrapartida do parceiro-público e os aspectos procedimentais mais adequados à realidade do município, sempre contemplando as diretrizes preconizadas no seu respectivo plano diretor.

Com estas premissas, cumpre analisar o processo de aplicação deste instrumento.

Primeiramente, somente poderá haver operação urbana consorciada com a edição de Lei municipal específica, a ser baseada no plano diretor, na qual delimitar-se-á as áreas para aplicação de operações desta ordem.
A lei parece facultar, mas impõe, determina, obriga mesmo que as seguintes medidas sejam implantadas, ou fundamentadamente afastadas, na lei e nos atos executivos da operação:
? a modificação de índices e características de parcelamento, uso e ocupação do solo e subsolo, bem como alterações das normas edilícias, considerado o impacto ambiental delas decorrente;
? a regularização de construções, reformas ou ampliações executadas em desacordo com a legislação vigente.
- a concessão de incentivos a operações urbanas que utilizam tecnologias visando a redução de impactos ambientais, e que comprovem a utilização, nas construções e uso de edificações urbanas, de tecnologias que reduzam os impactos ambientais e economizem recursos naturais, especificadas as modalidades de design e de obras a serem contempladas.

Além disso, na forma do art. 33 do Estatuto da Cidade, é obrigatório constar da lei específica que aprovar a operação urbana consorciada constará um plano de operação urbana consorciada, cujo conteúdo mínimo requer:
? definição da área a ser atingida;
? programa básico de ocupação da área;
? programa de atendimento econômico e social para a população diretamente afetada pela operação;
? finalidades da operação;
? estudo prévio de impacto de vizinhança;
? contrapartida a ser exigida dos proprietários, usuários permanentes e investidores privados em função da utilização dos benefícios previstos nos incisos I e II do § 2o do art. 32 do Estatuto da Cidade;
- contrapartida a ser exigida dos proprietários, usuários permanentes e investidores privados em função da utilização dos benefícios previstos nos incisos I, II e III do § 2o do art. 32 do Estatuto da Cidade;
? forma de controle da operação, obrigatoriamente compartilhado com representação da sociedade civil;
- natureza dos incentivos a serem concedidos aos proprietários, usuários permanentes e investidores privados;
Ademais, os recursos obtidos pelo Poder Público municipal na operação serão aplicados exclusivamente na própria operação urbana consorciada e, a partir da aprovação da lei específica, são nulas as licenças e autorizações a cargo do Poder Público municipal expedidas em desacordo com o plano de operação urbana consorciada.
De outro lado, a lei específica que aprovar a operação urbana consorciada poderá prever a emissão pelo Município de quantidade determinada de certificados de potencial adicional de construção, que serão alienados em leilão ou utilizados diretamente no pagamento das obras necessárias à própria operação.
Os citados certificados de potencial adicional de construção serão livremente negociados, mas conversíveis em direito de construir unicamente na área objeto da operação.
Daí, apresentado pedido de licença para construir, o certificado de potencial adicional será utilizado no pagamento da área de construção que supere os padrões estabelecidos pela legislação de uso e ocupação do solo, até o limite fixado pela lei específica que aprovar a operação urbana consorciada.

Betânia Alfonsín classifica os CEPACs como ?um novo patamar de potencial construtivo admitido para o perímetro da operação urbana, superior ao estabelecido pela legislação. É dizer, tais certificados correspondem à diferença entre o potencial construtivo autorizado pela operação para a região e aquela originalmente prevista para a região consagrando o que a doutrina chama de ?solo criado?.

José dos Santos Carvalho Filho, em seus comentários ao Estatuto da Cidade, discorre que os CEPACS são ?títulos emitidos pelo Município e lançados antecipadamente no mercado financeiro para o fim de gerar recursos para o erário municipal?, isto é, são documentos circulantes e retratam determinado valor. Sua obtenção no mercado, através normalmente do processo de leilão, pode elevar a receita municipal. O valor do título será tão mais elevado quando maior seja o interesse em adquirir o direito adicional pelo empreendedor.

A lógica mercadológica e jurídica deste instrumento é assim narrada por Marina Michel de Macedo:
Ao haver financiamento da operação urbana mediante a alienação prévia dos certificados adicionais, os particulares que compram esses títulos estarão assumindo uma parcela do risco inerente à Operação Urbana e que normalmente seria assumido apenas pela Administração Municipal. Isso porque o preço desembolsado pelos particulares para a compra de CEPACs pode não corresponder à efetiva valorização da área, o que importará em um deságio em sua posterior alienação ou utilização. Também existe a possibilidade contrária, qual seja, de a valorização da área ser superior à esperada, resultando em vantagens para aqueles que tiverem adquirido com antecedência esses certificados.

Noutro giro, recentemente a questão metropolitana foi incluída entre as sujeições de uma operação desta natureza, pela Lei nº 13.089, de 2015, que inseriu um art. 34-A no Estatuto da Cidade e dispôs que nestas ou nas aglomerações urbanas instituídas por lei complementar estadual, poderão ser realizadas operações urbanas consorciadas interfederativas, aprovadas por leis estaduais específicas, sendo-lhes aplicadas as disposições dos arts. 32 a 34, aqui já trabalhadas, no que couber.

Georges Humbert Advocacia Direito Ambiental Urbanistico Imobiliario Operaçao Urbana Consorciada


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