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Prof. Georges Humbert - Estatuto da Cidade Como Norma Geral

Publicação Estatuto da Cidade Como Norma Geral

Estatuto da Cidade Como Norma GeralData de Publicação: 14/06/2020

A Lei nº 10.257/01, autodenominada Estatuto da Cidade (art. 1º, parágrafo único), foi editada pela União no exercício da competência que lhe foi outorgada pelo art. 24, I da Constituição para legislar concorrentemente quanto à matéria urbanística.
Assim, entre outras providências, regulamenta o art. 182 e 183 da Constituição Federa e estabelece diretrizes gerais da política urbana, sendo, portanto, norma geral de Direito Urbanístico.
Trata-se de importante complexo normativo que vem a lume para dar eficácia, concreção e maior efetividade aos fins pretendidos pela política urbana, especialmente no que diz respeito à promoção da moradia/habitação, entre outras funções sociais da cidade.
Tal quais as demais normas de Direito Público, marcante nesta lei é a noção de encarecidos conceitos jurídicos como o de bem coletivo, bem-estar, interesse público e função social.
São normas, conforme predispõe o próprio Estatuto (art. 1º, parágrafo único), de ordem pública e interesse social, para instrumentalizar a disciplina do solo urbano.
Entre os diversos instrumentos de Política Urbana, merecem destaque, além dos já constitucionalmente consagrados planejamento urbano e sanções como o parcelamento e edificação compulsória, IPTU progressivo e desapropriação sanção, os seguintes: (I) a relevância dada à participação popular nas decisões pertinentes à política urbana (art. 2º, II; art. 4º, I, ?f?; e art. 43 a 45); (ii) a instituição do direito de superfície aplicado ao Direito Urbanístico (art. 4, V, ?l?; e art. 21 et seq.); (iii) a outorga onerosa e a transferência do direito de construir (art. 4, V, ?n? e ?o?; art 28 a 31; e art. 35); (iv) as operações urbanas consorciadas (art. 4, V, ?p?; e art. 34 et seq.); e (v) o Estudo de Impacto de Vizinhança (art. 4, VI; e art. 36 a 38).
Todavia, não é exagerado o alerta de Carlos Ari Sundfeld e de Odete Medauar com Fernando Almeida, para quem, respectivamente, por se tratar de conjunto normativo intermediário, não se pode olvidar a premente necessidade de desdobramentos legislativos ulteriores ? tais quais o planejamento e zoneamento ?, e a não incidência automática dos dispositivos da citada lei, pois que se fazem necessárias a operacionalização local e adaptação destas normas gerais à realidade de cada Município.
A não observância pelo Poder Público a quem se dirige grande parte das normas em debate ensejará conseqüências jurídicas previstas na própria lei e em outros diplomas legais.
Isto porque, segundo leciona José dos Santos Carvalho Filho,

A Lei nº 10.257 estabeleceu uma série de postulados com o objetivo de nortear os legisladores e administradores, não somente lhes indicando os fins a que se deve destinar a política urbana, como também evitando a prática de atos que possam contravir os referidos preceitos.

Em seguida, finaliza, com precisão, o citado jurista:

É importante observar, por oportuno, que, a despeito de serem as diretrizes gerais comandos dirigidos para o futuro de uma forma geral e terem caráter programático, estão elas contidas em dispositivo legal, no caso o art. 2º do Estatuto, de modo que demandam sua integral observância por todos os agentes públicos em qualquer das funções estatais cuja atuação esteja atrelada a observância da referida lei.

Segundo José dos Santos Carvalho Filho,
Enquanto as diretrizes gerais representam os caminhos fundamentais que o poder público deve trilhar para promover, da melhor forma possível, o processo de urbanização, os instrumentos urbanísticos correspondem aos mecanismos efetivos a serem empregados para a concretização paulatina das diretrizes gerais. São, na verdade, os meios através dos quais o poder público pode tornar efetivos os planos, programas e projetos de natureza urbanística.,

Desta forma, cabe ao agente público, no exercício da função pública (que, como já mencionamos, é dever-poder), aplicar as normas predispostas no Estatuto da Cidade, sob pena de violação direta a princípios constitucionais que pautam as condutas da administração pública, como, legalidade, moralidade e eficiência. E, para a tutela da ordem urbanística prescrita, o citado estatuto previu, entre outras sanções, a aplicabilidade da Lei de Improbidade Administrativa nas hipóteses do art. 52 do EC e, ainda, o manejo da ação civil pública para defesa da ordem urbanística.

Nestes termos, o Estatuto da Cidade determina que a política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais que estabelece. São elas:
I ? garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações;
II ? gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;
III ? cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social;
IV ? planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente;
V ? oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços públicos adequados aos interesses e necessidades da população e às características locais;
VI ? ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar: a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos; b) a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes; c) o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou inadequados em relação à infra-estrutura urbana; d) a instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como pólos geradores de tráfego, sem a previsão da infra-estrutura correspondente; e) a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subutilização ou não utilização; f) a deterioração das áreas urbanizadas; g) a poluição e a degradação ambiental;h) a exposição da população a riscos de desastres naturais; h) a exposição da população a riscos de desastres.
VII ? integração e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo em vista o desenvolvimento socioeconômico do Município e do território sob sua área de influência;
VIII ? adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de expansão urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econômica do Município e do território sob sua área de influência;
IX ? justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização;
X ? adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira e dos gastos públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar os investimentos geradores de bem-estar geral e a fruição dos bens pelos diferentes segmentos sociais;
XI ? recuperação dos investimentos do Poder Público de que tenha resultado a valorização de imóveis urbanos;
XII ? proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico;
XIII ? audiência do Poder Público municipal e da população interessada nos processos de implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construído, o conforto ou a segurança da população;
XIV ? regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da população e as normas ambientais;
XV ? simplificação da legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo e das normas edilícias, com vistas a permitir a redução dos custos e o aumento da oferta dos lotes e unidades habitacionais;
XVI ? isonomia de condições para os agentes públicos e privados na promoção de empreendimentos e atividades relativos ao processo de urbanização, atendido o interesse social.
XVII - estímulo à utilização, nos parcelamentos do solo e nas edificações urbanas, de sistemas operacionais, padrões construtivos e aportes tecnológicos que objetivem a redução de impactos ambientais e a economia de recursos naturais.

Com base nestas premissas, que condicionam os deveres-poderes para o exercício das políticas públicas urbanísticas, o mesmo plexo normativo ora estudado cria e disciplina os instrumentos da política urbana, isto é, as ferramentas, a forma, o veículo pelo qual é possível atingir a função social da cidade e da propriedade urbana, bem como as diretrizes gerais a estas inerentes, que não são meras recomendações ou simples programas a serem almejados pelo gestor público, mas sim deveres a serem obrigatoriamente executados nas hipóteses e fins aplicáveis à espécie, pena de responsabilidade penal, civil, administrativa e imputação de improbidade.

Existem, para tanto, instrumentos específicos, que merecerão uma análise específica e detida nos próximos tópicos, mas também a legislação já citada cuidou de, acertadamente, dispor sobre os instrumentos gerais, já positivados na ordem jurídica pátria, mas que também estão a serviço da política urbana, senão veja-se.

Com base no próprio princípio do planejamento urbano, incidem enquanto instrumentos gerais para viabilizar as políticas públicas em matéria urbanísticas os planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social, das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões e planejamento municipal, incluindo o zoneamento ambiental, o plano plurianual, as leis de diretrizes orçamentárias e orçamento anual, gestão orçamentária participativa, planos, programas e projetos setoriais, bem como os denominados planos de desenvolvimento econômico e social.

Com efeito, a partir da eficiência da administração pública enquanto norma princípio insculpida expressamente pelo art. 37, não só em matéria urbanística, mas toda a ação, todo o exercício de função pública deve se pautar por planejamento, o qual, à toda evidência, deve se dar de forma integrada, conecta e sistêmica, sem olvidar, por óbvio, as especificidades e a necessidade de setorização para o melhor funcionamento, fiscalização e eficácia das intervenções.

Além dos planos, em geral, são serviçais à política urbana os institutos tributários e financeiros em geral, notadamente os que incentivem a tributação ou isenções sustentáveis, a contribuição de melhoria, para titulares de imóvel em área que foi beneficiada por equipamentos e ingerências urbanísticas de qualificação, bem como os incentivos e benefícios financeiros, com as linhas de crédito em bancos público de fomento para estimular que os próprios particulares levem a cabo melhorias nas áreas urbanas de seu interesse e nos seus próprios imóveis que integram determinado conjunto urbanístico.
Ademais, institutos jurídicos de direito administrativo, notadamente os de intervenção do estado na propriedade e na ordem econômica também merecem guarida, a exemplo da desapropriação ordinária (porque existe a especial para fins urbanísticos), a servidão administrativa, as diversas limitações administrativas, o tombamento de imóveis ou de mobiliário urbano, a instituição de unidades de conservação (na forma da lei do SNUC, 9985/00), a instituição de zonas especiais de interesse social (para fins de moradia ou de geração de emprego e renda).

Por fim, outras formas também podem ser utilizadas, especialmente aquelas de natureza de garantia à direitos individuais fundamentais, como assistência técnica e jurídica gratuita para as comunidades e grupos sociais menos favorecidos (derivação da garantia fundamental ao acesso à justiça, sem o qual não há efetivação dos direitos individuais), referendo popular e plebiscito (mecanismo de cumprimento da democracia direta), a demarcação urbanística para fins de regularização fundiária, para evitar o conflito pela terra urbana (não somente a rural).

No mesmo sentido do que aqui se sustenta, Carvalho Filho

o artigo 4º do Estatuto consigna alentada relação de instrumentos de política urbana. A relação não é taxativa (numerus clausus); cuida-se de relação meramente exemplificativa, já que a própria lei admite a existência de outros instrumentos.


Não se pode olvidar que tais instrumentos gerais seguirão o regime jurídico que lhes é ordinário, ou seja, regem-se pela legislação que lhes é própria, observado, em matéria urbanísticas, as disposições específicas do próprio Estatuto da Cidade e mesmo da legislação municipal especial na matéria.


Georges Humbert Advocacia Imobiliária Advogado Urbanístico Escritório Ambiental


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