...CARREGANDO...

Prof. Georges Humbert - Competência Ambiental

Publicação Competência Ambiental

Competência AmbientalData de Publicação: 03/06/2020

COMPETÊNCIAS EM MATÉRIA AMBIENTAL
Conforme leciona José Afonso da Silva, ?a Constituição de 1988 estruturou um sistema que combina competências exclusivas, privativas e principiológicas com competências comuns e concorrentes, buscando reconstruir o sistema federativo segundo critérios de equilíbrio ditados pela experiência histórica. O princípio geral que norteia a repartição de competência entre as entidades componentes do Estado Federal é o da predominância do interesse, segundo o qual à União caberão aquelas matérias e questões de predominante interesse geral, nacional, ao passo que aos Estados tocarão as matérias e assuntos de predominante interesse regional, e aos Municípios concernem os assuntos de interesse local (...)?.

A regra geral de distribuição de competência adotada pela nossa Constituição é aquela que enumera as pertinentes à União, conferindo poderes remanescentes aos Estados e indicativos aos Municípios, através de competências materiais ou administrativas e legislativas, as quais podem ser exclusiva, comum, privativa, concorrente e suplementar.

Sob este prisma é que deve ser estudada a competência em matéria ambiental0.
Assim, o art. 21 da Constituição, ao trazer à colação as competências materiais (ou administrativas) exclusivas da União prescreve como sendo dever-poder deste:

- instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e definir critérios de outorga de direitos de seu uso;
- instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos;
- explorar os serviços e instalações nucleares de qualquer natureza e exercer monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios nucleares e seus derivados, atendidos os seguintes princípios e condições.


Logo em seguida, a Constituição explicita as competências legislativas privativas desta mesma unidade federativa, sendo em matéria ambiental, os seguintes temas:
- jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia;
- populações indígenas;
- atividades nucleares de qualquer natureza

No art. 23 estão predispostas como competência de execução ou administrativa comum, a todos os entes da federação:
- a proteção ao meio ambiente;
- o combate à poluição;
- proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos;
- impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural;
- proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;
- preservar as florestas, a fauna e a flora;


Por derradeiro, o art. 24 dispõe a respeito das competências legislativas concorrentes, donde se extrai que todos podem legislar em matéria ambiental, salvo no que se refere a algumas competências privativas. Assim, tem-se que:
- a competência da União para editar normas gerais de Direito Ambiental e específicas que versam sobre a proteção do meio ambiente, do patrimônio histórico, cultural, artístico e paisagístico;
- aos Estados-membros a Constituição da República outorga as mesmas competências materiais ? porque comuns ? da União previstas no art. 23 e já citadas, somada à competência legislativa suplementar prevista no art. 24, I e VII e a residual ou remanescentes, isto é, aquelas que não são concorrentes e nem privativas da União ou dos Municípios. Têm, ainda, competência legislativa exclusiva para instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, adicionada à competência remanescente para outras questões em matéria ambiental urbanística, desde que não lhe sejam vedadas pela Constituição;
- os Municípios, não obstante não tenham sido expressamente incluídos entre os entes detentores das competências predispostas no art. 24, não significa dizer que não tenha legitimidade para legislar sobre Direito Ambiental. Muito pelo contrário: existem matérias ? e a edição de plano diretor é um exemplo ? que competem privativamente ao Município, pois que de interesse local (art. 182). Demais disso, a presença do Município no citado art. 24 é despicienda em razão mesmo do quanto disposto no art. 30, II, pelo qual lhe é conferida competência suplementar à legislação federal e estadual, no que couber. Em conclusão: o Município possui, em matéria ambiental, competência material comum, art. 23, legislativa concorrente, privativa e suplementar prevista no art. 30 e incisos.

Por derradeiro, anote-se que ao Distrito Federal são atribuídas as competências legislativas reservadas aos Estados e Municípios (CF, art. 32, §1º), o que se aplica àquelas pertinentes ao Direito Urbanístico.

Finalmente, com o advento da Lei Complementar 140/11, a despeito da nossa restrição quanto a constitucionalidade de diversos dos seus dispositivos, tem-se novas formas de competências e mecanismos de solução de conflitos.

Primeiro criou-se a hipótese de delegação. Pelo art. 4° da citada lei, o ente federativo poderá delegar, mediante convênio, a execução de ações administrativas a ele atribuídas nesta Lei Complementar, desde que o ente destinatário da delegação disponha de órgão ambiental capacitado a executar as ações administrativas a serem delegadas e de conselho de meio ambiente.

Ademais, ratificou-se o licenciamento único ou em uma só esfera, ou seja, os empreendimentos e atividades são licenciados ou autorizados, ambientalmente, por um único ente federativo. Neste caso, os demais entes federativos interessados podem manifestar-se ao órgão responsável pela licença ou autorização, de maneira não vinculante, respeitados os prazos e procedimentos do licenciamento ambiental.
Firmou-se, ainda, que a supressão de vegetação decorrente de licenciamentos ambientais é autorizada pelo ente federativo licenciador.
Ratificou-se a prática doutrinária e jurisprudência de que decurso dos prazos de licenciamento, sem a emissão da licença ambiental, não implica emissão tácita nem autoriza a prática de ato que dela dependa ou decorra. Porém, autorizou que na demora se instaura a competência supletiva, uma nova modalidade de competência não prevista na Constituição. A partir disso, os entes federativos devem atuar em caráter supletivo nas ações administrativas de licenciamento e na autorização ambiental, nas seguintes hipóteses:
- inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no Estado ou no Distrito Federal, a União deve desempenhar as ações administrativas estaduais ou distritais até a sua criação;
- inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no Município, o Estado deve desempenhar as ações administrativas municipais até a sua criação; e
- inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no Estado e no Município, a União deve desempenhar as ações administrativas até a sua criação em um daqueles entes federativos.

Criou-se, ademais, a chamada competência subsidiária. A ação administrativa subsidiária dos entes federativos dar-se-á por meio de apoio técnico, científico, administrativo ou financeiro, sem prejuízo de outras formas de cooperação, a qual deve ser solicitada pelo ente originariamente detentor da atribuição.

Além disso, determinou-se, para evitar dupla penalidade, que compete ao órgão responsável pelo licenciamento ou autorização, conforme o caso, de um empreendimento ou atividade, lavrar auto de infração ambiental e instaurar processo administrativo para a apuração de infrações à legislação ambiental cometidas pelo empreendimento ou atividade licenciada ou autorizada. Contudo, qualquer pessoa legalmente identificada, ao constatar infração ambiental decorrente de empreendimento ou atividade utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores, pode dirigir representação ao órgão competente efeito do exercício de seu poder de polícia, bem como, nos casos de iminência ou ocorrência de degradação da qualidade ambiental, o ente federativo que tiver conhecimento do fato deverá determinar medidas para evitá-la, fazer cessá-la ou mitigá-la, comunicando imediatamente ao órgão competente para as providências cabíveis.
Vale ressaltar que isto não impede o exercício pelos entes federativos da atribuição comum de fiscalização da conformidade de empreendimentos e atividades efetiva ou potencialmente poluidores ou utilizadores de recursos naturais com a legislação ambiental em vigor, prevalecendo o auto de infração ambiental lavrado por órgão que detenha a atribuição de licenciamento ou autorização.

Finalmente, a Lei Complementar 140/11 acabou por mudar o critério da competência comum e solução de conflitos pela predominância de interesse, criando, ao arrepio da Constituição, uma lógica de competências com rol taxativo para a União, geral para os Estados e limitados aos Municípios, que perdem autonomia e se podem atuar em determinadas questões após autorização de órgão ambiental estadual.

Neste contexto, determina a lei que são ações administrativas da União:
- promover o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades:
a) localizados ou desenvolvidos conjuntamente no Brasil e em país limítrofe;
b) localizados ou desenvolvidos no mar territorial, na plataforma continental ou na zona econômica exclusiva;
c) localizados ou desenvolvidos em terras indígenas;
d) localizados ou desenvolvidos em unidades de conservação instituídas pela União, exceto em Áreas de Proteção Ambiental (APAs);
e) localizados ou desenvolvidos em 2 (dois) ou mais Estados;
f) de caráter militar, excetuando-se do licenciamento ambiental, nos termos de ato do Poder Executivo, aqueles previstos no preparo e emprego das Forças Armadas, conforme disposto na Lei Complementar no 97, de 9 de junho de 1999;
g) destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar e dispor material radioativo, em qualquer estágio, ou que utilizem energia nuclear em qualquer de suas formas e aplicações, mediante parecer da Comissão Nacional de Energia Nuclear (Cnen); ou
h) que atendam tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo, a partir de proposição da Comissão Tripartite Nacional, assegurada a participação de um membro do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), e considerados os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade ou empreendimento.
i) ressalvou-se que o licenciamento dos empreendimentos cuja localização compreenda concomitantemente áreas das faixas terrestre e marítima da zona costeira será de atribuição da União exclusivamente nos casos previstos em tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo, a partir de proposição da Comissão Tripartite Nacional, assegurada a participação de um membro do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) e considerados os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade ou empreendimento.
- aprovar o manejo e a supressão de vegetação, de florestas e formações sucessoras em:
a) florestas públicas federais, terras devolutas federais ou unidades de conservação instituídas pela União, exceto em APAs; e
b) atividades ou empreendimentos licenciados ou autorizados, ambientalmente, pela União;

- formular, executar e fazer cumprir, em âmbito nacional, a Política Nacional do Meio Ambiente;
- exercer a gestão dos recursos ambientais no âmbito de suas atribuições;
- promover ações relacionadas à Política Nacional do Meio Ambiente nos âmbitos nacional e internacional;
- promover a integração de programas e ações de órgãos e entidades da administração pública da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, relacionados à proteção e à gestão ambiental;
- articular a cooperação técnica, científica e financeira, em apoio à Política Nacional do Meio Ambiente;
- promover o desenvolvimento de estudos e pesquisas direcionados à proteção e à gestão ambiental, divulgando os resultados obtidos;
- promover a articulação da Política Nacional do Meio Ambiente com as de Recursos Hídricos, Desenvolvimento Regional, Ordenamento Territorial e outras;
- organizar e manter, com a colaboração dos órgãos e entidades da administração pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, o Sistema Nacional de Informação sobre Meio Ambiente (Sinima);
- elaborar o zoneamento ambiental de âmbito nacional e regional;
- definir espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos;
- promover e orientar a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a proteção do meio ambiente;
- controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente, na forma da lei;
- exercer o controle e fiscalizar as atividades e empreendimentos cuja atribuição para licenciar ou autorizar, ambientalmente, for cometida à União;
- elaborar a relação de espécies da fauna e da flora ameaçadas de extinção e de espécies sobre-explotadas no território nacional, mediante laudos e estudos técnico-científicos, fomentando as atividades que conservem essas espécies in situ;
- controlar a introdução no País de espécies exóticas potencialmente invasoras que possam ameaçar os ecossistemas, habitats e espécies nativas;
- aprovar a liberação de exemplares de espécie exótica da fauna e da flora em ecossistemas naturais frágeis ou protegidos;
- controlar a exportação de componentes da biodiversidade brasileira na forma de espécimes silvestres da flora, micro-organismos e da fauna, partes ou produtos deles derivados;
- controlar a apanha de espécimes da fauna silvestre, ovos e larvas;
- proteger a fauna migratória e as espécies inseridas na relação prevista no inciso XVI;
- exercer o controle ambiental da pesca em âmbito nacional ou regional;
- gerir o patrimônio genético e o acesso ao conhecimento tradicional associado, respeitadas as atribuições setoriais;
- exercer o controle ambiental sobre o transporte marítimo de produtos perigosos; e
- exercer o controle ambiental sobre o transporte interestadual, fluvial ou terrestre, de produtos perigosos.
Por sua vez, para a nova lei, são ações administrativas ambientais dos Estados:
- promover o licenciamento ambiental de atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, ressalvado o disposto nos arts. 7o e 9o;
- promover o licenciamento ambiental de atividades ou empreendimentos localizados ou desenvolvidos em unidades de conservação instituídas pelo Estado, exceto em Áreas de Proteção Ambiental (APAs);
- aprovar o manejo e a supressão de vegetação, de florestas e formações sucessoras em:
a) florestas públicas estaduais ou unidades de conservação do Estado, exceto em Áreas de Proteção Ambiental (APAs);
b) imóveis rurais, observadas as atribuições previstas no inciso XV do art. 7o; e
c) atividades ou empreendimentos licenciados ou autorizados, ambientalmente, pelo Estado;

- executar e fazer cumprir, em âmbito estadual, a Política Nacional do Meio Ambiente e demais políticas nacionais relacionadas à proteção ambiental;
- exercer a gestão dos recursos ambientais no âmbito de suas atribuições;
- formular, executar e fazer cumprir, em âmbito estadual, a Política Estadual de Meio Ambiente;
- promover, no âmbito estadual, a integração de programas e ações de órgãos e entidades da administração pública da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, relacionados à proteção e à gestão ambiental;
- articular a cooperação técnica, científica e financeira, em apoio às Políticas Nacional e Estadual de Meio Ambiente;
- promover o desenvolvimento de estudos e pesquisas direcionados à proteção e à gestão ambiental, divulgando os resultados obtidos;
- organizar e manter, com a colaboração dos órgãos municipais competentes, o Sistema Estadual de Informações sobre Meio Ambiente;
- prestar informações à União para a formação e atualização do Sinima;
- elaborar o zoneamento ambiental de âmbito estadual, em conformidade com os zoneamentos de âmbito nacional e regional;
- definir espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos;
- promover e orientar a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a proteção do meio ambiente;
- controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente, na forma da lei;
- exercer o controle e fiscalizar as atividades e empreendimentos cuja atribuição para licenciar ou autorizar, ambientalmente, for cometida aos Estados;
- elaborar a relação de espécies da fauna e da flora ameaçadas de extinção no respectivo território, mediante laudos e estudos técnico-científicos, fomentando as atividades que conservem essas espécies in situ;
- controlar a apanha de espécimes da fauna silvestre, ovos e larvas destinadas à implantação de criadouros e à pesquisa científica, ressalvado a competência da União;
- aprovar o funcionamento de criadouros da fauna silvestre;
- exercer o controle ambiental da pesca em âmbito estadual; e
- exercer o controle ambiental do transporte fluvial e terrestre de produtos perigosos, ressalvado o disposto no inciso XXV do art. 7o.
Ainda pela citada lei, passaram a ser ações administrativas dos Municípios:
- observadas as atribuições dos demais entes federativos previstas nesta Lei Complementar, promover o licenciamento ambiental das atividades ou empreendimentos:
a) que causem ou possam causar impacto ambiental de âmbito local, conforme tipologia definida pelos respectivos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente, considerados os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade; ou
b) localizados em unidades de conservação instituídas pelo Município, exceto em Áreas de Proteção Ambiental (APAs);
- observadas as atribuições dos demais entes federativos previstas nesta Lei Complementar, aprovar:
a) a supressão e o manejo de vegetação, de florestas e formações sucessoras em florestas públicas municipais e unidades de conservação instituídas pelo Município, exceto em Áreas de Proteção Ambiental (APAs); e
b) a supressão e o manejo de vegetação, de florestas e formações sucessoras em empreendimentos licenciados ou autorizados, ambientalmente, pelo Município.
- executar e fazer cumprir, em âmbito municipal, as Políticas Nacional e Estadual de Meio Ambiente e demais políticas nacionais e estaduais relacionadas à proteção do meio ambiente;
- exercer a gestão dos recursos ambientais no âmbito de suas atribuições;
- formular, executar e fazer cumprir a Política Municipal de Meio Ambiente;
- promover, no Município, a integração de programas e ações de órgãos e entidades da administração pública federal, estadual e municipal, relacionados à proteção e à gestão ambiental;
- articular a cooperação técnica, científica e financeira, em apoio às Políticas Nacional, Estadual e Municipal de Meio Ambiente;
- promover o desenvolvimento de estudos e pesquisas direcionados à proteção e à gestão ambiental, divulgando os resultados obtidos;
- organizar e manter o Sistema Municipal de Informações sobre Meio Ambiente;
- prestar informações aos Estados e à União para a formação e atualização dos Sistemas Estadual e Nacional de Informações sobre Meio Ambiente;
- elaborar o Plano Diretor, observando os zoneamentos ambientais;
- definir espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos;
- promover e orientar a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a proteção do meio ambiente;
- controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente, na forma da lei;
- exercer o controle e fiscalizar as atividades e empreendimentos cuja atribuição para licenciar ou autorizar, ambientalmente, for cometida ao Município;
Finalmente, são ações administrativas do Distrito Federal as previstas nos arts. 8o e 9o.

Síntese conclusiva: a regra geral é as competências serem repartidas simultaneamente pelos entes da federação, na forma das competências administrativas comuns e legislativas concorrentes do arts. 23 e 24 da Constituição. Há matérias legislativas privativas e/ou administrativas exclusivas, como a matéria nuclear, mineral e de recursos hídricos, da União, a metropolitana, dos Estados e o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano, dos Municípios. Em matéria de licenciamento e fiscalização, deve se atentar para as novas regras criadas pela Lei Complementar 140/11, a despeito de algumas delas contrariarem a Constituição.

Georges Humbert advogado
Advocacia Ambiental
Sustentabilidade


Voltar

Publicações

Mais Publicações

Informações de Contato

  • Salvador - BA
    Tel. (71) 9.9999-0882
    Rua Ari Barroso, 22, Sl. 501,
    CEP 40.157-300
  • Brasília - DF
    tel. (61) 3024-8505
    SHS Quadra 6
    LT. 01, Cj.A, Bl.C, Sls. 1013
    CEP 70.316-000
  • E-mail: georges@humbert.com.br